我国殡葬改革与管理的若干问题

信息来源：《中国领导科学》

作者：王金华 

发布时间：2022-04-12

摘要：殡葬是人类自我意识觉醒、走向文明的重要标志，也是记载历史、传承文明的重要载体。在中国这样一个人口大国，对是否要推行以火葬为核心的殡葬改革还存在着争论，推行殡葬改革选择哪种安葬方式更合适是一个棘手的问题，时至今日并没有完全解决。所以要把殡葬基本公共服务体系建设好，还必须明确政府应承担的责任，同时避免出现殡葬“暴利”的情况。殡葬改革应全面加强党对殡葬工作的领导，发挥党员干部的带头作用，探索更多节地生态安葬方式，加快殡葬设施和服务体系建设，改革现有殡葬管理体制机制，加强殡葬领域法治建设。

纵观人类文明史，殡葬是人类自我意识觉醒、走向文明的重要标志，也是记载历史、传承文明的重要载体。无论是我国秦朝的兵马俑，还是古埃及的金字塔等，都是最好的例证。我国是一个有着数千年殡葬文化传统的国家，形成了独具特色、底蕴深厚的生死哲学观、伦理道德观和殡葬礼仪观，体现了中华民族慎终追远、孝为德本的殡葬核心精神和民族特质，对后世的殡葬活动产生了深远的影响。1956年4月27日，毛泽东等151名老一辈党和国家领导人联合签名向全党全社会发出倡议书，倡导人死后实行火葬，不保留遗体，不保留骨灰，不修坟墓，不搞大操大办，拉开了我国殡葬改革的帷幕。从他们提出倡议到现在，迄今已过了一个甲子有余。我国的殡葬改革到底进行得怎样？如何评价和看待殡葬改革？进入新时代是否继续推进殡葬改革？不忘来时路，才能走好未来路。理清这些问题，对党和国家很重要，对家庭和社会也很重要，对具体负责这项工作的民政部门尤为重要。

一、如何看待和评价殡葬改革

在我们这样一个人口大国，要不要推行以火葬为核心的殡葬改革，始终存在着两种声音：一种认为，我国人口众多，土地资源紧缺，应该而且必须推行殡葬改革，改土葬为火葬，以减少对土地、木材等资源的占有和浪费，解决死人与活人争地的问题；而另一种观点恰恰相反，认为中国实行土葬有几千年的传统，“入土为安”已成为习俗并深入人心，遗体也好，棺材也罢，过几十年就自然溶解了，根本不存在死人与活人争地的问题。两种声音从来没有停息过，而且谁也说服不了谁。

理清这个问题，首先要回到原点，看一看当初倡导推行殡葬改革的动机和起因。毛泽东发起实行火葬的倡议不是临时起意，或者说心血来潮，而是深思熟虑、着眼长远而采取的一项重大举措。当时有两个直接动因：一是毛泽东等老一辈革命家对开国元勋任弼时修墓安葬的思考。任弼时是新中国成立后去世的第一位党和国家领导人，经中央批准去世后在八宝山革命公墓修建了一座300平方米左右的墓地，毛泽东在同周恩来、朱德等领导人谈起这个问题时说，任弼时作为党和国家领导人给予厚葬是必要的，但如果我们这些人去世后每人弄这么一块墓地，埋葬自己的遗体，是不是有点浪费了，时间久了我们到哪儿找这么多墓地。二是对新中国成立初期杭州西湖周边散埋乱葬做法的批评。毛泽东在新中国成立后曾经在杭州西湖疗养休息，在跟秘书、警卫一起散步时发现，西湖旁边每年都会增加很多新的坟墓，他便找来时任浙江省委第一书记的江华，希望浙江能够带头治理散埋乱葬，进行移风易俗。两件事情促使毛泽东思考中国的殡葬问题。1956年4月26日至28日，中央工作会议在北京召开，会议休息间隙，毛泽东请秘书拿来早已起草好的倡议书，带头在上面签上了“毛泽东”三个大字，周恩来、朱德等领导人都先后在倡议书上签了字。陈云因公务未出席本次会议，但他了解到这个情况，便于1959年2月10日特别给中央写了“赞成火葬，特补此信，作为我的补签字”的信函。此倡议书共有151位党和国家领导人参加签名。在倡议书中，毛泽东倡导推行的殡葬改革主要有两个方面的内容：一是改革安葬方式，在火葬区推行人死后实行火葬，不保留遗体，不修坟墓，其目的是节约土地；二是进行移风易俗，人死后不搞大操大办，不搞封建迷信活动，其目的是改良社会风气，改造国家，而且要求“后死者必须保证先死者实行其火化的志愿”。从改革实际情况看，推行火葬得到了重视，各地遵循积极、有步骤的原则，根据人口、耕地、交通等状况，划定了火葬区和土葬改革区。在土葬改革区，实行遗体集中安葬，禁止在公墓和农村公益性墓地以外的其他任何地方散埋乱葬；在火葬区，大力推行遗体火化，火化率尽管中间有变化，但总体上呈逐步上升趋势。据统计，目前火葬区覆盖人口已达8.08亿人，约占总人口的58.1%，覆盖国土面积占国土总面积的52.4%，2019年火化遗体522.4万具，火化率已达52.3%。如果按每具棺材1.5立方米木材、每座散坟占地10平方米计算，推行遗体火化2018年全年可为国家节约木材700多万立方米，节约土地6万余亩。如果60年算下来，节约的土地和木材将是一个相当可观的数字。

从移风易俗方面来看，党和政府下了很大的功夫，各种办法都想尽了，但改革并不尽如人意，效果不太理想：大操大办、盲目攀比之风盛行，重殓厚葬、骨灰装棺再葬问题突出；一些丧葬陋俗、封建迷信活动死灰复燃；一些所谓“成功人士”修建豪华墓、活人墓屡禁不止；少数党员干部利用丧事活动借机敛财、迷信风水，影响极坏；一些地方还出现“因丧致贫”“因丧返贫”现象。2013年党中央痛下决心印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，要求党员干部带头文明节俭办丧事，带头火葬和生态安葬，带头文明低碳祭扫，带头宣传倡导殡葬改革。文件出台已多年，但文件精神并没有得到很好的落实。陕西、湖南、福建等地媒体曝光的党员干部带头修建大墓、豪华墓现象，上海、北京等地存在的“天价墓地”，各地纪委曝光处理的党员干部大操大办、收受礼金的典型案例，都是有力的例证。

由此可见，殡葬改革是一项破千年旧俗树一代新风的社会改革，是一项重大的系统工程，不是一朝一夕就能完成的，必须持续不懈地予以推动，任何否定改革的“错误论”和简单粗暴的“速胜论”都是有害无益的。总体而言，我国的殡葬改革是成功的，火葬区的老百姓除少数人外，绝大多数都能接受火葬这种方式。因此，殡葬改革的方向是正确的，不容否定和质疑。

二、哪种安葬方式更优

我国是一个多民族的国家，对生死有不同的理解，因此安葬方式亦多种多样。有历史悠久的土葬，有从佛教延续下来的火葬，有古老独特的藏族天葬、塔葬，有蒙古族的野葬，有赫哲族和达斡尔族将死者的尸体悬挂或摆放在树上的风葬或树葬，有南方少数民族地区流传甚广的悬棺葬，等等。几乎每个民族都因风俗习惯、宗教信仰、生活方式不同而创造或选择了本民族独特的安葬方式。

推行殡葬改革选择哪种安葬方式更好？这是一个棘手的问题，时至今日并没有完全解决。从改革历程看，殡葬改革涉及殡、葬、祭三个环节，争议最大的是安葬方式的选择。毛泽东等老一辈革命家倡导火葬的初衷是由土葬改为火葬，不保留骨灰。他自己就打算遗体火化后把骨灰撒到长江去喂鱼，因为自己活着时爱吃鱼，吃的鱼太多了，把骨灰撒到长江去喂鱼，这样也就公允了、平衡了，符合“物质不灭定律”，但事情的发展似乎并没有完全按照老一辈革命家的意愿进行。殡葬改革中安葬方式更是长期争论不休的问题，人的遗体或火化后的骨灰如何处理？土葬和火葬、传统墓葬与骨灰存放、占地安葬方式与不占地的树葬、海撒、深埋不留坟头等生态安葬方式，孰优孰劣，大家众说纷纭、莫衷一是。

1997年国务院颁布的《殡葬管理条例》，受计划经济和城乡二元结构的影响，对安葬方式作出如下规定：（1）在火葬区，人死后实行火葬，“以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰”，由县、市政府制定规划并筹资兴建骨灰堂，以方便城乡居民存放骨灰，但公墓不在此列；（2）在土葬改革区，可以兴建公墓或农村公益性墓地，集中安葬遗体；（3）火葬区的农村地区，可以由村集体兴建农村公益性墓地供本村村民安葬骨灰，但“不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地”；（4）尊重少数民族的丧葬习俗，民族地区或少数民族家庭可按照本民族的习惯自行选择安葬方式。由此可以看出，我国城乡居民在安葬方式的选择上是有区别的，农村居民既可以选择公益性骨灰堂，也可以选择入土安葬的方式处理骨灰，而我国城镇居民因没有公益性公墓的制度安排，因此要么选择不保留骨灰或在骨灰堂存放骨灰，要么到市场上选择经营性公墓安葬骨灰，即使火葬区的经营性公墓也是一种“过渡形式”，不是我国殡葬改革的方向。这是社会上一直对政府或民政部门诟病“公墓价格高”“死不起、葬不起”的重要原因，也是我国殡葬制度设计的一大“漏洞”。

习俗改革具有长期性、反复性等特点，安葬方式与人们几千年形成的“入土为安”的习俗密切相关。从殡葬改革的经验教训看，多样化的安葬方式将长期并存，国家不宜急于求成，整齐划一地要求人们不保留骨灰或者只能选择骨灰存放方式，而应提供骨灰存放、骨灰墓葬、海葬、树葬等生态安葬等不同方式供群众自主选择。在现阶段，国家可以运用经费补贴、宣传教育、示范引导等手段，引导人们选择不占地或少占地的节地生态安葬方式，但不宜采用立法或强制手段强迫居民群众必须接受某种安葬方式，这样做既不现实，又难以满足人们“逝有所安”的要求，更难以让居民群众成为改革的参与者、推动者。

三、殡葬服务以公益为主还是市场为主

殡葬涉及千家万户。殡葬服务有无公益属性？哪些项目属于基本公共服务，需要由政府予以保障？哪些项目可以向社会开放，通过市场竞争的方式满足居民的丧葬需求？殡葬服务以公益为主，还是以市场为主？要不要建立基本公共服务体系？如何建设？这些问题过去常常成为“被遗忘的角落”，排不上党委政府的议事日程。明显的例证就是：新中国成立70多年，推行殡葬改革60多年，中央政府在“十三五”前几乎没有什么投入。法律法规只有一部带有计划经济痕迹、亟待修订的《殡葬管理条例》。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，也不见“殡葬”二字和“逝有所安”的踪影。

殡葬改革是党和政府自上而下强力推行的，提供基本殡葬服务以保障依法妥善处置遗体、安置骨灰、纪念逝者，涉及人的基本尊严，是群众的基本需要，也是政府的基本责任。因殡葬服务涉及公共安全、卫生防疫、自然垄断等特性，很难通过充分市场竞争的方式形成良好的服务格局。因此，有些服务项目必须由政府予以保障和提供，保持其公益属性，有些服务项目则完全可以向社会开放，由市场来配置资源、调剂余缺，确保能够满足群众的丧葬需求。毫无疑问，殡葬服务应坚持公益为主、市场为辅的原则，尽快把基本殡葬服务纳入国家基本公共服务体系，确立殡葬公共服务的合法地位和身份。

但哪些是基本事项，哪些是非基本事项？从各地实际做法看，项目内容并不完全一致。多数地方包括遗体接运、暂存、火化、骨灰存放四项内容，有的地方增加了骨灰盒、生态安葬等内容。山东省沂水县推行从遗体接运、火化到骨灰盒、公益性墓穴、追悼仪式、墓碑等“殡葬全免费”制度，不让老百姓掏一分钱，得到了社会一片叫好声。按照基本公共服务特征和要求，火葬区基本服务项目至少包括遗体接运、遗体暂存、遗体火化、骨灰存放和骨灰生态安葬。土葬改革区基本服务项目至少包括遗体接运、遗体暂存、遗体生态安葬。各地可根据财力状况、居民需求等实际情况适当增加服务项目。

仅有这些还不够，要把殡葬基本公共服务体系建设好，还必须明确政府应承担的责任，处理好政府、市场、社会之间的关系。首要的责任是把殡葬设施建设好。统筹确定殡葬基础设施数量、布局、规模和功能，加大投入，重点完善殡仪馆、骨灰堂、公益性公墓等基本殡葬公共服务设施，逐步形成布局合理、设施完善、功能齐全、方便可及的基本殡葬公共服务网络。其次要制定惠民殡葬政策。按照“公共服务均等化”的要求，明确基本公共服务项目、标准和覆盖范围，对特困供养人员、最低生活保障对象、生活困难的重点优抚对象以及其他城乡困难群众，免费提供基本服务项目；有条件的地方可以把免费范围扩展到所有城乡居民。再次要明确基本殡葬服务提供方式。政府能自己提供的，尽可能由政府举办的经营主体提供；政府确实无法自行提供的，可以通过购买服务或委托的办法授权合法的社会运营主体予以提供，但要通过派驻公务人员等方式切实加强监管，确保不发生公共安全事件。所有基本殡葬服务项目，应全部实行政府定价，并建立动态调整机制，对其他非基本公共服务项目，则由经营主体根据市场行情自行定价。

四、殡葬“暴利”是如何形成的

社会上对殡葬“暴利”“天价墓”等多有诟病，而且由来已久。如何看待这个问题？实际情况到底怎样？我们必须用事实和数据来回答。

殡葬业是一个特殊的行业，外人并不了解也很难了解实情。它之所以特殊，一是它与死人打交道，死的问题在中国历来讳莫如深，有许多禁忌，如果不是家人或朋友去世，一般人不会到这些场所，也不会与之打交道；二是按照现有规定，无论是兴建殡仪馆，还是建设骨灰堂、公墓，都要经过行政审批，而这些设施因受土地资源、死亡人口等因素限制，不是建的越多越好，也不是谁想建就能建，一般需要根据规划审批和建设；三是绝大多数殡葬设施都由政府或政府民政部门举办，绝大多数的殡葬服务项目都要依托殡仪馆、公墓、骨灰堂等开展，从事这个行业的殡葬服务机构或单位基本上都是事业单位性质。上述特点，决定了殡葬行业是一个带有自然垄断性质的服务行业，很难开展充分的市场竞争，加上其封闭性，外人很难了解其全面和真实的情况，只能根据自己的体验和道听途说的一些信息作出判断。

据统计和调查摸底，目前全国共有殡仪馆1760个，公墓1420个，骨灰堂3675个，殡葬职工8.1万人。从上述数据可以看出，殡仪馆、公墓每个县区不足一个，骨灰堂每个区县平均一个左右，很难满足城乡居民群众遗体火化、骨灰存放、墓穴安葬的需要，也不方便平时祭扫。在设施严重失衡、服务产品供需短缺的情况下，殡葬服务市场价格则水涨船高，一路高歌猛进而不见下降，老百姓办理丧事的费用只见增长而不见降低。

尤其是公墓审批，因受规划、土地、邻避等限制，各地普遍采取了从严控制的政策，公墓总量与需求之间严重脱节。据统计，近10多年来，每年公墓增长量每个省平均不到1个，北京、上海、江苏等省市10多年都没有批建公墓。这种情况下，不管是国有还是民营性质的公墓，事实上已处于相对垄断的市场地位，客观上造成了墓位的短缺，公墓成了稀有资源，一些公墓经营者“坐地涨价”，甚至制造噱头炒高价位，“活人墓”、“天价墓位”、公墓暴利便成为伴生品。尤其是率先进入殡葬行业的个别上市公司，因为这种优势而使自己披露的业绩非常“亮丽”，社会公众据此评价殡葬行业是“暴利”行业亦不足为奇。因此，供需结构失衡是殡葬行业“暴利”产生的首要原因。

因殡葬设施短缺、供给不足，导致一些地方的老百姓认为政府不讲道理，要求大家实行火化，但要跑很远的地方，费用还要自己负担，有的地方本县没有火化设施还要跑到邻近的县去火化。火化设备也很落后，多数还是烧柴油，排放不达标，对环境造成污染。火化后没有公益性公墓进行安葬，很多地方老百姓只能自己找地方安埋骨灰，农村居民只好埋在自留地或承包地里，城镇居民只能花高价到经营性公墓去购买墓穴。前不久媒体披露的南京等地出现的“住宅式”墓地就是当地居民因公益性安葬设施不足被迫无奈兴建的。

民政部门在其中的地位则非常尴尬：作为管理者，民政部门必须按照现有的法规政策规定严格执法、秉公办事，为殡葬服务市场营造良好的营商环境，确保各服务主体为城乡居民群众提供优质的殡葬服务产品。但民政部门同时又是殡葬服务机构的举办者和服务产品的主要提供者，作为服务者，则希望最大限度地规避法规政策的约束，尽可能多地提供产品，尽可能多地赚取利润。因此，民政部门既要扮演好“管理者”的角色，当好裁判员，又要扮演好“服务者”的角色，当好运动员。实际工作过程中，这是很难做到的，因此，我们经常看到民政部门把两个角色混为一体，后果就是“管办不分”“政企不分”，公益不像公益，市场不像市场，管理秩序混乱，服务质量低劣，很难不让社会诟病和指责。

民政部门举办的殡仪馆等殡葬服务机构的定位一开始就是模糊不清、自相矛盾的。比如，多数地方都把殡仪馆定性为差额拨款或自收自支的事业单位，这就意味着殡仪馆必须通过服务收费才能挣钱养活全馆干部职工，挣钱维持正常运转，甚至挣钱更新设施设备。据了解，全国80%以上的县级殡仪馆都处在亏损状态，每年的火化量不足以维持殡仪馆的正常运转，当地财政又不给予补贴，只能自己想办法解决。为了甩包袱，有的地方“以墓养馆”，政府在殡仪馆周边地区或其他地方划出一块地，让殡仪馆作为公墓进行经营。殡仪馆为了增加收入，常常把本应是公益性的公墓作为经营性公墓进行经营，价格与经营性公墓一样；有的干脆把殡仪馆交由民营企业投资运作，几乎放弃监管，高收费、乱收费由此而生。个别地方民政部门甚至还要从殡仪馆、公墓收入中收取一部分管理费，以弥补办公经费的不足。在这种情况下，民政部门很难自证清白，也很难洗脱殡葬行业属于“暴利”行业的质疑。

五、殡葬改革的出路在哪里

进入新时代，社会主要矛盾发生变化，人民群众对美好生活的向往从“生”延伸到“死”，希望生的宽心、活的舒心、死的安心。就个人而言，死的问题，乃人生的最后一个环节；就国家而言，死的问题，乃民生保障的最后一个链条。如何办好群众身后事、实现“逝有所安”已成为重大的时代课题、群众的重大关切、党和政府的重要工作。新的历史条件下，我国的殡葬改革必须正本清源，着力改革体制机制漏洞，健全基本殡葬服务体系，加强领导、综合施策，真正解决这一让老百姓关心的烦心事、操心事。

全面加强党对殡葬工作的领导。60多年的殡葬改革实践反复证明，党委和政府强有力的领导是做好殡葬改革和殡葬工作的根本保障。因此，殡葬改革要持续深入推进下去，必须全面加强党对殡葬工作的领导，把殡葬改革列入党委和政府重要议事日程，把“逝有所安”纳入民主保障链条，摆在更加突出的位置予以推进。要从中央到地方成立党委和政府领导同志牵头的殡葬工作领导协调机制，尤其是要压实地方党委政府及相关部门责任，强化地方党委政府的领导和属地管理责任，推动形成省、市、县、乡、村“五级书记”抓殡葬工作的良好局面。

发挥党员干部的带头作用。我国已有党员9500多万，加上非共产党员领导干部，有近1亿人。这部分人的作用发挥好了，殡葬改革将形成众志成城、摧枯拉朽之势，任何力量都不可阻挡。要进一步落实中办、国办《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，像当年毛泽东等老一辈党和国家领导人那样，党员领导干部要自觉签订承诺书，把办理家属丧事活动情况纳入党员领导干部个人重大事项申报范围。县级以上地方党委对党员干部操办丧葬事宜做出具体规定，对大操大办、借机敛财、违法违规安葬的，进行严肃处理，推动殡葬领域全面从严治党，以党风带动民风社风。

探索更多节地生态安葬方式。按照现有规定，城乡居民安葬骨灰或遗体主要采取骨灰寄存、墓穴安葬、不保留骨灰（树葬、花坛葬、撒海、水晶等）三种方式。骨灰寄存和不保留骨灰、不占地的生态安葬方式是国家提倡的主要方式，但受入土为安等传统思想影响，许多人尚难以接受，仍然选择墓穴安葬的方式。基于我国人多地少的国情和传统习俗，应鼓励采用更多节地生态的安葬方式和可降解材料，要加大宣传，创造条件，让更多的人选择骨灰散撒、海葬、树葬、骨灰水晶等不占地方式。可由政府给予一定数量的补贴，并统一修建纪念设施；也可以在林地、草地划出一定范围，实行树葬、草坪葬安葬遗体或骨灰，由家属自愿认养一棵树、一小块草坪，实行统一管理和刻制墓碑或设置二维码，但不得修建坟墓，不得实行石化、硬化，不得破坏原有植被，让更多的群众自觉接受和参与殡葬改革。

加快殡葬设施和服务体系建设。当务之急是以省、市、县为单位，制定本行政区域殡葬设施规划，按照以5万人口为覆盖范围或以乡镇、街道为单元，大力建设公益性骨灰堂，特别是补齐城镇公益性公墓这个“短板”，解决供需失衡问题。火葬区要以县为单位，每个县建设一座殡仪馆，每个乡镇或街道至少建设一座公益性公墓、一座骨灰堂，有条件的地方可以以村（社区）为单位建设公益性公墓或骨灰堂。要建立健全基本殡葬服务制度，进一步完善惠民殡葬政策，鼓励人们以不占或少占地的方式处理骨灰或遗体。对实行传统墓葬方式安葬的，采用市场手段予以调节，让他们多付费或向经营企业多收税；对实行骨灰存放的，原则上不收费或少收费；对实行海葬、树葬、深埋不留坟头的，不仅不收取任何费用，而且由政府给予丧属一定的财政奖补，作为对他们节约土地和生态文明行为的褒扬。要逐步破除殡葬城乡二元分治格局，逐步形成公益性为主，经营性为辅，节地生态为导向的殡葬管理服务新格局。

改革现有殡葬管理体制机制。要加快殡葬领域“放管服”改革，公益的归公益，市场的归市场，彻底解决公益性与经营性殡葬服务机构不分的问题。民政部门及其殡葬服务机构要断臂求生，主动推进殡葬服务机构“管办分离”改革，属于政府应承担的职责（设施建设费、殡仪馆运营费、公益性骨灰堂和公墓管理费、惠民政策补贴费等）要切实履职到位，不得转嫁或推卸责任。进一步优化殡仪馆、殡仪服务站、公墓、骨灰堂等殡葬设施审批制度，进一步明确申请主体、审批主体、审批条件、程序和期限等，规范权力运行，提高审批效率。禁止在医疗卫生机构内销售丧葬用品和开展有偿殡仪服务活动。加强殡葬系统人才队伍建设，尽快在高校设置殡葬管理服务或生命文化教育院系或专业，尽快制定出台殡葬行业特殊岗位津贴政策，尽快建立殡葬从业人员职业能力水平评价制度，健全殡葬领域人才培养与激励机制。

加强殡葬领域法治建设。尽快研究制定《殡葬法》或《殡葬管理法》的必要性、可行性。现有的《殡葬管理条例》是1997年颁布实施的，许多条文已不适应经济社会发展的需要，应尽快加以修订。此外，殡葬管理涉及规划、用地、建设、价格制定、服务收费、运营监管等多个环节，应尽快建立联合监管执法或综合执法机制，把监管执法落实到位，形成发展改革、公安、城乡建设、自然资源、市场监管、林业等职能部门密切协作、合力共治的监管执法格局。